Acórdão 3498/2026 – 1ª Câmara TCU – Processo nº TC 027.074/2016-1.
O recurso foi negado em Tomada de Contas Especial envolvendo recursos do Fundo Nacional de Saúde.
O voto chama atenção para um aspecto importante, já que o TCU diferenciou:
- uma declaração assinada pelo responsável formal pelo recebimento dos bens; e
- uma simples declaração emitida por autoridade que não exercia essa função.
O Tribunal entendeu que a segunda hipótese não é suficiente para comprovar a regular execução da despesa.
Reflexo prático
Municípios devem fortalecer:
- atestos de recebimento;
- almoxarifado;
- registros patrimoniais;
- controle de entrada de materiais.
Esse entendimento possui aplicação direta nas auditorias de convênios e contratos administrativos.
Abaixo apresentamos trechos do voto
página 211 – ATA Nº 22, DE 7 DE JULHO DE 2026 (Sessão Ordinária da Primeira Câmara)
“20.26. Apesar de ainda haver alguma hesitação no âmbito desta Corte de Contas, sua jurisprudência tem-se inclinado a prestigiar esta segunda tese, como demonstram, entre outros, os seguintes precedentes selecionados: Para fins do exercício do poder sancionatório do TCU, o erro grosseiro a que alude o art. 28 do Decreto-lei 4.657/1942 (Lindb) fica configurado quando a conduta do agente público se distancia acentuadamente daquela que seria esperada do administrador médio, parâmetro que retrata o dever de cuidado objetivo esperado de um gestor comum, capaz e prudente. Acórdão 755/2025-Plenário, rel. Min. Jhonatan de Jesus. O erro grosseiro a que alude o art. 28 do Decreto-lei 4.657/1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro), incluído pela Lei 13.655/2018, fica configurado quando a conduta do agente público se distancia daquela que seria esperada do administrador médio, avaliada no caso concreto. Acórdão 1565/2024-Segunda Câmara, rel. Min. Marcos Bemquerer. Incorre no erro grosseiro a que alude o art. 28 do Decreto-lei 4.657/1942 (Lindb), entendido como grave inobservância do dever de cuidado e zelo com a coisa pública, o gestor que falha nas circunstâncias em que não falharia aquele que emprega nível de diligência normal no desempenho de suas funções, considerados os obstáculos e as dificuldades reais apresentados à época da prática do ato impugnado. Acórdão 11674/2023-Primeira Câmara, rel. Min. Jhonatan de Jesus.
20.27. A atuação da ex-Secretária Municipal de Saúde, Elisa Maria Ramos Carvalho, não se coaduna com o dever de cuidado objetivo esperado do administrador médio. Constatou-se que a gestora atestou o recebimento de medicamentos sem comprovação da efetiva entrega, inviabilizando providência indispensável para a liquidação da despesa.
20.28. Além disso, não implantou controles substitutivos, ainda que manuais, na eventualidade de falha do sistema informatizado, para acompanhar a entrada e a saída dos insumos. Essa omissão comprometeu o rastreamento dos produtos, dificultou a verificação de sua destinação e abriu espaço para desperdícios, desvios e desabastecimento.
20.29. As notas fiscais apresentadas continham falhas graves – ausência de identificação de lotes, recebedores ilegíveis e datas inverossímeis – que não foram objeto de questionamento ou correção pela gestora.
20.30. Em situações como essa, a jurisprudência consolidada do TCU afasta a necessidade de dolo, bastando a comprovação de culpa por ação ou omissão do responsável. O parágrafo único do art. 70 da Constituição impõe ao administrador o dever de comprovar a boa e regular aplicação dos recursos, o que não foi observado.
20.31. Diante disso, a conduta da ex-secretária revelou-se eivada de erro grosseiro, por mostrar-se incompatível com a prudência e diligência mínimas esperadas do administrador médio. Impõe-se, portanto, a responsabilização da gestora, com o julgamento pela irregularidade das contas, a imputação de débito solidário em relação aos valores pagos sem comprovação de entrega e a aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, como medidas de recomposição do erário e de responsabilização pessoal pela falha de gestão.” (grifos nossos)
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“21.13. Efetivamente, a gestão dos recursos do SUS, nos municípios, cabe ao Secretário Municipal de Saúde. É o que dispõe a Lei 8.080/1990, nos seguintes comandos: Art. 7º As ações e serviços públicos de saúde e os serviços privados contratados ou conveniados que integram o Sistema Único de Saúde (SUS), são desenvolvidos de acordo com as diretrizes previstas no art. 198 da Constituição Federal, obedecendo ainda aos seguintes princípios: IX – descentralização político-administrativa, com direção única em cada esfera de governo: a) ênfase na descentralização dos serviços para os municípios; b) regionalização e hierarquização da rede de serviços de saúde; Art. 9º A direção do Sistema Único de Saúde (SUS) é única, de acordo com o inciso I do art. 198 da Constituição Federal, sendo exercida em cada esfera de governo pelos seguintes órgãos: III – no âmbito dos Municípios, pela respectiva Secretaria de Saúde ou órgão equivalente. Art. 15. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios exercerão, em seu âmbito administrativo, as seguintes atribuições: II – administração dos recursos orçamentários e financeiros destinados, em cada ano, à saúde; 21.14. A autorização de pagamentos dos medicamentos adquiridos com recursos do FNS cabia, portanto, à secretária municipal de saúde. O prefeito não tinha nenhuma obrigação legal ou regulamentar de assumir essa responsabilidade. Ao decidir fazê-lo, mesmo sem comprovação de entrega, assumiu atribuições que cabiam à secretária de saúde e passou à condição de gestor direto dos recursos do SUS, atraindo responsabilidade solidária pelo dano ao erário apurado nesta TCE.”
“21.17. Não se trata apenas de inconsistências formais em notas fiscais. Em grande parte, elas não continham qualquer comprovante de entrega, como carimbos de atesto. Algumas continham apenas canhotos com data e assinatura do recebedor, mas esses registros estavam rasurados ou ilegíveis e não continham a identificação do recebedor. Essas falhas poderiam ter sido supridas pela utilização de controles de entrada, saída e saldos de mercadorias nas unidades de saúde do município, mas tais controles não existiam sequer minimamente. Em suma, ao contrário do que alega o recorrente, não havia qualquer documentação confiável comprobatória da entrega, no caso dos débitos apurados nesta TCE.”
“VOTO
Trata-se de recursos de reconsideração interpostos pela Sra. Elisa Maria Ramos Carvalho – então Secretária de Saúde –, pelo Sr. Roberto Oliveira Maia da Silva – ex-prefeito – e pela empresa Medisil Comercial Farmacêutica e Hospitalar Ltda. (Medisil) contra o Acórdão 4.778/2021-1ª Câmara, com as alterações efetuadas pelo Acórdão 3.607/2024-1ª Câmara, que julgou tomada de contas especial (TCE) instaurada pelo Fundo Nacional de Saúde (FNS) em razão de irregularidades na aplicação dos recursos transferidos, nos anos de 2010 e 2011, ao Município de Bom Jesus da Lapa/BA, destinados à execução do Programa de Assistência Farmacêutica. I – Histórico Mediante a decisão atacada, os responsáveis tiveram suas contas julgadas irregulares e foram condenados em débito, em face de prejuízos totais calculados de R$ 384.954,26 (valores históricos), com respectiva aplicação de multa. O julgamento decorreu, em suma, de fiscalização realizada pelo Departamento Nacional de Auditoria do Sistema Único de Saúde (Denasus), que deu conta da ausência de comprovação da entrada de medicamentos na Central de Abastecimento Farmacêutico (CAF) e nas demais unidades de saúde do município, em contraponto à realização de pagamentos pela aquisição. Em mais detalhes, como se extrai da decisão condenatória, a comprovação efetiva da entrega deveria vir de um conjunto mínimo de evidências convergentes e rastreáveis, inexistente no caso concreto:
(i) controle de entrada e saída/estoque da municipalidade (CAF e unidades) que demonstrasse a recepção e a posterior dispensação dos itens adquiridos;
(ii) documentos fiscais com a devida discriminação, especialmente a identificação do lote dos medicamentos (para viabilizar rastreabilidade);
(iii) como reforço probatório típico de operações logísticas, canhotos/recibos com atesto de recebimento; e
(iv) comprovantes de transporte das mercadorias – fora os controles internos do próprio fornecedor correlacionando a comercialização com os respectivos números de lote.
Registrou-se, em agravante, um conjunto de inconsistências materiais na documentação apresentada, colocando em xeque os próprios documentos fiscais, como: em parte dos recibos, o “topo” impresso não se relacionava com a tarjeta anexada com assinatura de recebimento; impossibilidade de identificar o responsável pelo recebimento; alguns Documentos Auxiliares da Nota Fiscal Eletrônica (DANFE) foram emitidos no mesmo dia do recebimento, mas os processos de pagamento do município indicavam defasagens de datas entre nota, atesto e pagamento. Em outras notas fiscais, restavam ausentes o número do lote (e, nas que continham tal identificação, faltavam justamente os canhotos de ateste e os comprovantes de transporte). Em somatório, as empresas não detinham autorização válida da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) para operar com armazenagem/distribuição/expedição de medicamentos em períodos relevantes.
28. Com o lote (“Dipirona, lote 12345”), o almoxarifado confere se o que chegou corresponde ao documento; sem o lote, não há como checar. A omissão abre possibilidade de compras fictícias (estoque de convênios confundido com repasses diretos).
29. Essa exigência do número do lote nos documentos fiscais é medida de controle sanitário, para viabilizar a respectiva rastreabilidade da mercadoria: sua trajetória, qualidade, procedência e prevenção de falsificações. Não se trata de exigência nova, como faz crer a defesa. Desde 1998, com a Portaria SVS/MS 802, já existia dever normativo de que distribuidoras só efetuassem transações por nota fiscal contendo obrigatoriamente o número dos lotes (art. 13, inciso X).
30. A unidade técnica demonstrou, ainda, que a RDC Anvisa 54, de 10/12/2013, é marco da rastreabilidade eletrônica no âmbito do SNCM, com previsão de implantação integral até dezembro de 2016 (art. 23, I), mas isso não criou o dever de informar lote – apenas disciplinou a rastreabilidade eletrônica. O “dever básico” do lote na nota fiscal já existia muito antes.
31. Indicou-se, ademais, a RDC Anvisa 320, de 22/11/2002, que, ao revogar o dispositivo anterior (art. 3º), manteve a mesma essência: no art. 1º, inciso I, reafirma que as transações e operações de circulação de produtos farmacêuticos devem ocorrer por notas fiscais que contenham obrigatoriamente os números dos lotes. Veja-se que a legislação não dependia de orientação do TCU (realmente, expedida em 2018) para ser considerada exigível.
32. A NF-e, por seu turno, começou gradualmente: Protocolo ICMS 10 (18/4/2007), estendido ao “comércio atacadista de medicamentos e drogas de uso humano”, depois o Protocolo ICMS 42 (3/7/2009), com efeito a partir de 1º/4/2010. Na Bahia, a NF-e para atacadistas de medicamentos teve início em 2010, não em 2017; e isso não se relaciona com o dever de informar lote, preexistente.
33. Fato é que a desobediência desses normativos não só violou exigências de controle sanitário, mas ainda inviabilizou a efetiva demonstração de adimplemento e nexo de causalidade material/financeiro das entregas. A questão de a indústria também não informar lote não altera o raciocínio.
