Diante da importância e recorrência da dúvida, apresentamos consulta sobre gestão de bens públicos, respondida pelo TCEMG na sessão de 30/10/2024, onde se depreende que, quando os veículos do município forem custeados com recursos legalmente vinculados à finalidade específica, a exemplo dos recursos advindos do Fundeb e dos programas federais destinados ao apoio ao transporte escolar, os mesmos deverão ser utilizados exclusivamente para atender ao objeto da vinculação.
Seguem abaixo a ementa e a íntegra do parecer cuja íntegra foi consultada em 06/05/2025 em https://mapjuris.tce.mg.gov.br/ArvoreAssunto#!.
Nº processo : 1144716
Natureza : CONSULTA
Data da Sessão : 30/10/2024
Relator : CONS. AGOSTINHO PATRUS
EMENTA
CONSULTA. MUNICÍPIO. TRANSPORTE ESCOLAR. UTILIZAÇÃO DOS VEÍCULOS DESTINADOS AO TRANSPORTE ESCOLAR PARA ATENDER OUTRAS DEMANDAS DO MUNICÍPIO. SERVIÇO PRESTADO COM RECURSOS PRÓPRIOS. POSSIBILIDADE. SERVIÇO PRESTADO COM RECURSOS VINCULADOS AOS PROGRAMAS FEDERAIS DE APOIO AO TRANSPORTE ESCOLAR. IMPOSSIBILIDADE.
1. Não há vedação legal à utilização de veículos destinados ao transporte escolar para atender outras demandas do município, caso se trate daqueles adquiridos com recursos próprios não vinculados, observadas i) as normas gerais para o processamento das despesas; ii) sua utilização, que se dará em caráter residual, deve atender e se justificar por interesse e finalidade públicos; haja regulamentação do seu uso em ato normativo específico, utilizando-se do instrumento jurídico adequado para tanto; iii) haja disponibilidade do veículo, sem interrupção ou prejuízo das atividades escolares, como sua utilização em finais de semanas ou dias não letivos, por exemplo; iv) as despesas de manutenção e de combustíveis dos veículos utilizados em outras atividades devem ser suportadas por créditos orçamentários alocados a estas atividades, excluindo-se, portanto, do cômputo dos gastos com educação; v) o município deve dispor de controles internos capazes de apurar e apropriar, de forma transparente e inequívoca, as despesas com manutenção e combustíveis para cada função programática que se utilizar do veículo, evitando a apropriação errônea destes despesa no limite mínimo de aplicação em Manutenção e Desenvolvimento do Ensino.
2. Quando os veículos do município forem custeados com recursos legalmente vinculados à finalidade específica, a exemplo dos recursos advindos do Fundeb e dos programas federais destinados ao apoio ao transporte escolar, os mesmos deverão ser utilizados exclusivamente para atender ao objeto da vinculação, nos termos da legislação atual pertinente, razão pela qual não poderão ser aproveitados fora do expediente escolar, em outras atividades, como assistência social, esportes e cultura.
3. Caso a aquisição de veículos escolares seja custeada com recursos oriundos de transferência voluntária não atrelados aos programas educacionais, deverão ser observadas as regras pactuadas no instrumento firmado junto à Administração Pública.
PARECER
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Exmos. Srs. Conselheiros do Tribunal Pleno, na
conformidade da Ata de Julgamento e da Nota de Transcrição, diante das razões expendidas no voto do
Relator, em:
I) admitir a Consulta, por unanimidade, por estarem preenchidos os pressupostos de admissibilidade
estabelecidos no § 1º do art. 210-B do RITCEMG;
II) fixar prejulgamento de tese, com caráter normativo, por maioria, nos seguintes termos:
a) não há vedação legal à utilização de veículos destinados ao transporte escolar para atender outras
demandas do município, caso se trate daqueles adquiridos com recursos próprios não vinculados, observadas
i) as normas gerais para o processamento das despesas; ii) sua utilização, que se dará em caráter residual,
deve atender e se justificar por interesse e finalidade públicos; haja regulamentação do seu uso em ato
normativo específico, utilizando-se do instrumento jurídico adequado para tanto; iii) haja disponibilidade do
veículo, sem interrupção ou prejuízo das atividades escolares, como sua utilização em finais de semanas ou
dias não letivos, por exemplo; iv) as despesas de manutenção e de combustíveis dos veículos utilizados em
outras atividades devem ser suportadas por créditos orçamentários alocados a estas atividades, excluindo-se, portanto, do cômputo dos gastos com educação; v) o município deve dispor de controles internos capazes de
apurar e apropriar, de forma transparente e inequívoca, as despesas com manutenção e combustíveis para
cada função programática que se utilizar do veículo, evitando a apropriação errônea destes despesa no limite
mínimo de aplicação em Manutenção e Desenvolvimento do Ensino;
b) quando os veículos do município forem custeados com recursos legalmente vinculados à finalidade
específica, a exemplo dos recursos advindos do Fundeb e dos programas federais destinados ao apoio ao
transporte escolar, os mesmos deverão ser utilizados exclusivamente para atender ao objeto da vinculação, nos
termos da legislação atual pertinente, razão pela qual não poderão ser aproveitados fora do expediente escolar,
em outras atividades, como assistência social, esportes e cultura;
c) caso a aquisição de veículos escolares seja custeada com recursos oriundos de transferência voluntária não
atrelados aos programas educacionais, deverão ser observadas as regras pactuadas no instrumento firmado
junto à Administração Pública;
III) determinar o arquivamento dos autos, após o cumprimento das disposições regimentais cabíveis à espécie.
NOTA DE TRANSCRIÇÃO
TRIBUNAL PLENO – 13/3/2024
CONSELHEIRO AGOSTINHO PATRUS:
I – RELATÓRIO
Trata-se de consulta formulada à peça n. 2, pela Sr. Mauri Ventura do Carmo, Prefeito do Município de Divino,
por meio da qual indagou o seguinte:
1) Tendo em vista que os ônibus escolares não circulam em finais de semana e feriados, poderiam estes
veículos serem usados, fora do expediente escolar, em outras atividades do município tais como
assistência social, esportes e cultura, desde que o combustível e o servidor sejam pagos pelas
respectivas pastas que usarem o ônibus em empréstimo?
2) Se a resposta for sim, mesmo se esses ônibus forem adquiridos por convênio ou com recursos do
Fundeb, poderiam ser emprestados para outras Secretarias no horário que não houver expediente de
transporte escolar?
O processo foi distribuído à minha relatoria em 27/4/2023 (Peça n. 4 do SGAP).
Presentes os requisitos mínimos de admissibilidade, encaminhei os autos à Coordenadoria de Sistematização
de Deliberações e Jurisprudência – CSDJ, para adoção dos procedimentos previstos no art. 210-B, § 2º, do
Regimento Interno desta Corte. (Peça n. 5).
Em seguida, por meio do relatório técnico de peça n. 6, a CSDJ informou que as questões formuladas pelo
consulente ainda não foram objeto de deliberação, de forma direta e objetiva, por esta Corte de Contas, nos
exatos termos suscitados pelo consulente.
Assim, tendo verificado o preenchimento dos pressupostos estabelecidos no § 1º do art. 210-B do RITCEMG,
encaminhei os autos à Diretoria de Controle Externo dos Municípios – DCEM e à 2ª Coordenadoria de
Fiscalização Municipal, para elaboração de relatório técnico, conforme caput do art. 210-C do RITCEMG. (Peça
n. 7).
A Diretoria de Controle Externo dos Municípios – DCEM e a 2ª Coordenadoria de Fiscalização Municipal,
entenderam, à peça n. 8, em síntese, que:
Tratando-se de veículos custeados por meio de recursos de programas governamentais voltados ao financiamento do transporte escolar, a exemplo do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar – PNATE e do Programa Caminho da Escola, deve-se observar o regramento dos respectivos programas governamentais, e, caso aplicável, as regras pactuadas nos instrumentos de parceria, para verificar-se a possibilidade de utilização de veículos destinados ao transporte escolar para outras finalidades de interesse do município.
Em se tratando de aquisição de veículos escolares custeada com recursos do Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb,
entende-se que o município não poderá valer-se da frota destinada ao transporte escolar para outras
finalidades, posto que sua utilização está atrelada exclusivamente ao transporte de estudantes da rede
pública, por tratar-se de aquisição financiada por verba vinculada a ação de manutenção e
desenvolvimento do ensino, in casu, especifica para o transporte escolar de alunos da educação básica
pública, com atendimento prioritário dos alunos residentes da zona rural.
Tais veículos escolares, todavia, poderão ser utilizados também para o transporte de estudantes da zona
urbana e da educação superior, desde que não haja prejuízo ao atendimento dos estudantes residentes
na zona rural e matriculados nas escolas das redes públicas de ensino básico, conforme regulamentação
a ser expedida no âmbito do respectivo ente.
Por fim, caso a aquisição dos veículos escolares seja custeada com recursos próprios não vinculados ou
com recursos oriundos de instrumentos de transferência voluntaria não atrelados aos programas
educacionais, é possível que o município utilize da frota destinada ao transporte escolar para outras
finalidades, desde que obedeça à finalidade pública e haja regulamentação do seu uso.
Após, os autos voltaram-me conclusos.
É o relatório.
II – FUNDAMENTAÇÃO
Admissibilidade
O Consulente, Sr. Mauri Ventura do Carmo, é parte legítima, em consonância com o disposto no art. 210, I c/c
art. 210-B, § 1º, inciso I, do Regimento Interno, conforme se verifica da documentação acostada aos autos, por
se tratar de Prefeito do Município de Divino.
Foram ainda atendidos os demais pressupostos de admissibilidade do art. 210-B, § 1º, II a V, sendo a matéria
de competência desta Corte de Contas, versada em tese, com a devida indicação da dúvida suscitada, bem
como, conforme informado pela CSDJ, não constam deliberações desta Corte de Contas nos exatos termos
suscitados acerca dos questionamentos propostos.
Dessa forma, atendidos todos os requisitos previstos pelo art. 210-B, § 1º, do Regimento Interno, admito a
presente consulta.
CONSELHEIRO WANDERLEY ÁVILA:
Com o Relator.
CONSELHEIRO CLÁUDIO COUTO TERRÃO:
Com o Relator.
CONSELHEIRO MAURI TORRES:Admito.
CONSELHEIRO JOSÉ ALVES VIANA:
Admito.
CONSELHEIRO DURVAL ÂNGELO:
De acordo com o Relator.
CONSELHEIRO PRESIDENTE GILBERTO DINIZ:
Também admito.
FICA APROVADO O VOTO DO RELATOR NA ADMISSIBILIDADE DA CONSULTA.
CONSELHEIRO AGOSTINHO PATRUS:
Mérito
A consulta tem por objeto a obtenção de orientações desta Corte sobre a possibilidade de utilização de ônibus
destinado ao transporte escolar em outra Secretaria Municipal, ipsis litteris:
– Tendo em vista que os ônibus escolares não circulam em finais de semana e feriados, poderiam estes
veículos serem usados, fora do expediente escolar, em outras atividades do município tais como assistência social, esportes e cultura, desde que o combustível e o servidor sejam pagos pelas respectivas pastas que usarem o ônibus em empréstimo?
– Se a resposta for sim, mesmo se esses ônibus forem adquiridos por convênio ou com recursos do Fundeb, poderiam ser emprestados para outras Secretarias no horário que não houver expediente de transporte escolar?
Ab initio, creio ser pertinente abordar os aspectos jurídicos relacionados aos programas de financiamento da
educação básica pública e os mecanismos de repasse de recursos aos municípios, antes de adentrarmos nas
questões atinentes ao transporte escolar, assim como fez a Unidade Técnica.
A Constituição da República de 1988 não apenas reconhece a educação como um direito social, mas também
estabelece diretrizes para efetivá-la[1]. Consoante preceitos insculpidos no art. 208, II, e art. 211 da CR/88[2], a
atuação governamental no âmbito da educação deve ser efetivada mediante programas suplementares que
garantam não somente o acesso, mas os meios de permanência, como materiais didáticos, transporte,
alimentação e assistência à saúde, os quais devem ser organizados em regime de colaboração.
Os mesmos dispositivos constitucionais que preveem que as políticas públicas voltadas à educação devem
ocorrer em regime de colaboração, define quais as áreas os estados e municípios devem atuar prioritariamente
para melhor execução das políticas públicas e gerenciamento dos recursos.
Os preceitos constitucionais mencionados vieram a ser regulados pela Lei Federal n. 9.394/1996, que
estabelece as Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB, ao conferir aos municípios as seguintes
atribuições:
Art. 11. Os Municípios incumbir-se-ão de:
I – organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais de ensino, integrando-as às políticas
e aos planos educacionais da União e dos Estados;
II – exercer ação redistributiva em relação às suas escolas;III – baixar normas complementares para o seu sistema de ensino;
IV – autorizar, credenciar e supervisionar os estabelecimentos do seu sistema de ensino;
V – oferecer a educação infantil em creches e pré-escolas, e, com prioridade, o ensino fundamental,
permitida a atuação em outros níveis de ensino somente quando estiverem atendidas plenamente as
necessidades de sua área de competência e com recursos acima dos percentuais mínimos vinculados
pela Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento do ensino.
VI – assumir o transporte escolar dos alunos na rede municipal. (destaquei)
VII – instituir, na forma da lei de que trata o art. 14, Conselhos Escolares e Fóruns dos Conselhos Escolares.
Parágrafo único. Os Municípios poderão optar, ainda, por se integrar ao sistema estadual de ensino ou
compor com ele um sistema único de educação básica.
Logo, considerando que os Estados e Municípios são incumbidos de organizarem seus sistemas educacionais,
e que a execução dos programas educacionais dependem de custeio, a CR/88 tratou de prever mecanismos de
financiamento da educação pública.[3]
Especificamente no que tange a prestação do serviço de transporte escolar, o município conta tanto com os
recursos ordinários não vinculados, quanto com os recursos vinculados.[4]
Tal diferenciação se faz necessária para que se responda às indagações do consulente, posto que o tratamento
dado aos veículos adquiridos com recursos próprios não vinculados difere daqueles adquiridos por meio de
recursos vinculados.
Quanto à receita própria do Município, entendo que pode ser aplicada para atender a quaisquer finalidades.
Assim, no caso de veículos adquiridos com recursos de impostos e transferências de impostos de livre
aplicação, os chamados recursos ordinários (próprios) não vinculados, creio não haver óbice legal à utilização
residual para o atendimento de outras ações ou atividades do interesse do município.
Assim também se posicionou do Tribunal de Contas do Estado do Mato Grosso – TCEMT na Consulta de
n. 784-6/2011[5]. Vejamos:
No caso de veículos adquiridos pela Administração municipal com recursos próprios não previamente vinculados, com mais segurança é possível afirmar que não há vedação à utilização residual do transporte escolar para o atendimento de outras ações ou atividades do Município, nem muito menos que se dê destinação diversa da inicial em caráter definitivo, desde que obviamente atendido o interesse público e tenha sua regulação em ato administrativo específico. (Destaquei)
Vale destacar ainda o parecer emitido pela Consultoria Técnica do TCEMT no âmbito da já mencionada
Consulta sobre a situação dos veículos adquiridos pela Administração municipal com recursos próprios, que
devem atender aos seguintes requisitos:
Para aqueles veículos adquiridos pela Administração municipal com recursos próprios, especificamente
aqueles lotados no serviço de transporte escolar e que foram vinculados à função programática nº 12 –
Educação, entende-se não haver vedação à utilização residual para o atendimento de outras ações
ou atividades do interesse do município.
Desta maneira, entende-se ser possível a utilização destes veículos para o atendimento de outras ações
ou atividades do interesse do município, desde que atendidos os seguintes requisitos:
a) a utilização residual deve atender e se justificar por interesse e finalidade públicos;
b) haja disponibilidade do veículo, sem interrupção ou prejuízo das atividades escolares, como sua
utilização em finais de semanas ou dias não letivos, por exemplo;
c) as despesas de manutenção e de combustíveis dos veículos utilizados em outras atividades devem
ser suportadas por créditos orçamentários alocados a estas atividades, excluindo-se portanto do
cômputo dos gastos com educação;
d) o uso do veículo deve atender às disposições das normas municipais que versam sobre a
regulamentação do sistema administrativo “Transporte”, de elaboração obrigatória conforme dispõe
a Resolução TCE/MT/01/2007;
e) o município deve dispor de controles internos capazes de apurar e apropriar, de forma transparente e inequívoca, as despesas com manutenção e combustíveis para cada função programática que se utilizar do veículo, evitando a apropriação errônea destes despesa no limite mínimo de aplicação (25% e 40% do Fundeb) em Manutenção e Desenvolvimento do Ensino.
Portanto, na hipótese de a aquisição dos veículos escolares ser custeada com recursos próprios do município, não vinculados a determinados programas, a resposta será positiva, ou seja, será possível que o município utilize da frota destinada ao transporte escolar para outras finalidades de interesse público, como assistência social, esportes e cultura, e desde que se obedeça às i) normas gerais para o processamento das despesas; ii) sua utilização, que se dará em caráter residual, deve atender e se justificar por interesse e finalidade públicos; haja regulamentação do seu uso em ato normativo específico, utilizando-se do instrumento jurídico adequado para tanto; iii) haja disponibilidade do veículo, sem interrupção ou prejuízo das atividades escolares, como sua utilização em finais de semanas ou dias não letivos, por exemplo; iv) as despesas de manutenção e de combustíveis dos veículos utilizados em outras atividades devem ser suportadas por créditos orçamentários alocados a estas atividades, excluindo-se portanto do cômputo dos gastos com educação; v) o município deve dispor de controles internos capazes de apurar e apropriar, de forma transparente e inequívoca, as despesas com manutenção e combustíveis para cada função programática que se utilizar do veículo, evitando a apropriação errônea destes despesa no limite mínimo de aplicação em Manutenção e Desenvolvimento do Ensino.
Atendidos os requisitos acima descritos, promove-se o Princípio Constitucional da Eficiência consagrado no art.
37, caput, da CR/88, pois a Administração não precisaria dispender recursos para a locação de veículos a fim
de satisfazer as solicitações de outros órgãos municipais, otimizando a utilização de sua frota de veículos.
Por outro lado, no que tange aos veículos adquiridos com recursos vinculados, a sua destinação deve ser
exclusiva e atrelada à finalidade do programa, senão vejamos.
O inciso I do art. 212-A da CR/88 determina a transferência de receita resultante de impostos dos Estados,
Distrito Federal e Municípios ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação Básica – Fundeb,
instituído originalmente pela Emenda Constitucional n. 53/2006, e posteriormente, tratado pela Emenda
Constitucional n. 108/2020, com o objeto de regulamentar o financiamento de ações de manutenção e
desenvolvimento da educação básica e da valorização dos profissionais da educação.
A Lei n. 14.113/2020, que regulamentou o referido fundo, prevê que no mínimo 70% dos recursos anuais creditados na conta do fundo sejam destinados à remuneração dos profissionais do magistério da educação; a
parcela restante de no máximo 30%, por conseguinte, deve ser aplicada nas demais ações de manutenção e
desenvolvimento do ensino da educação básica pública (art. 26, caput), com possibilidade, portanto, de se
custear as despesas com as aquisições ou locações destes veículos (escolares) com a referida parcela
disponível do Fundeb.
Da leitura tanto da emenda constitucional citada[6] quanto da mencionada Lei, é possível extrair interpretação no sentido de que tais recursos devem ser aplicados na manutenção e desenvolvimento da educação básica
pública e, nessa esteira, como bem pontuou a Unidade Técnica, o transporte escolar “destaca-se como serviço
de vital importância para a garantia do acesso e a permanência do aluno na escola”. Logo, em “se tratando de
aquisição dos veículos escolares custeada com recursos Fundeb, entende-se que o município não poderá
valer-se da frota destinada ao transporte escolar para outras finalidades, posto que sua utilização está
atrelada exclusivamente ao transporte de estudantes da rede pública, por tratar-se de aquisição financiada por
verba vinculada a ação de manutenção e desenvolvimento do ensino, específica para o transporte escolar de
alunos da educação básica pública, com atendimento prioritário dos alunos residentes na zona rural”
(destaquei).
Nessa linha de entendimento, o STF, nos autos da ACO/BA n. 648, expressamente consignou que deve ser
“mantida a vinculação da receita, mesmo em caráter destinatório, à educação”. Relevante esclarecer ainda que
os referidos recursos são “[…] legalmente vinculados a finalidade específica [e] serão utilizados exclusivamente
para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso”,
tal como dispõe o art. 8º, parágrafo único, da Lei Complementar n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal)
[7].
A referida vinculação, frise-se, estabelece o elo normativo entre receita e despesa, que deve, inclusive,
extrapolar o exercício em que foi arrecadado, pois atrela o superávit financeiro – ou sobras de caixa –, que dá
caráter de perpetuidade à citada ligação, conforme Nota Técnica do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
– Ipea[8].
Vale aqui mencionar que para a aplicação dos recursos destinados à manutenção e desenvolvimento do ensino
da educação básica pública, o gestor deve se atentar ao art. 70 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional – LDB, que apresenta quais despesas são consideradas como de manutenção e desenvolvimento do
ensino, bem como as proibições de despesas previstas no art. 71 da mesma lei.[9]
A Lei n. 14.113/2020, aliás, quanto à utilização dos recursos oriundos do referido Fundo, remete às normas já
transcritas ao tratar das possibilidades dos gastos que podem ser arcados com os valores recebidos pelos
Fundos de Educação, da seguinte forma:
Art. 25. Os recursos dos Fundos, inclusive aqueles oriundos de complementação da União, serão utilizados pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, no exercício financeiro em que lhes forem creditados, em ações consideradas de manutenção e de desenvolvimento do ensino para a educação básica pública, conforme disposto no art. 70 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996.
§ 1º Observado o disposto nos arts. 27 e 28 desta Lei e no § 2º deste artigo, os recursos poderão ser aplicados pelos Estados e pelos Municípios indistintamente entre etapas, modalidades e tipos de estabelecimento de ensino da educação básica nos seus respectivos âmbitos de atuação prioritária, conforme estabelecido nos §§ 2º e 3º do art. 211 da Constituição Federal.
§ 2º A aplicação dos recursos referida no caput deste artigo contemplará a ação redistributiva dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios em relação a suas escolas, nos termos do § 6º do art. 211
da Constituição Federal.
§ 3º Até 10% (dez por cento) dos recursos recebidos à conta dos Fundos, inclusive relativos à
complementação da União, nos termos do § 2º do art. 16 desta Lei, poderão ser utilizados no primeiro
quadrimestre do exercício imediatamente subsequente, mediante abertura de crédito adicional.
[…]
Art. 29. É vedada a utilização dos recursos dos Fundos para:
I – financiamento das despesas não consideradas de manutenção e de desenvolvimento da educação básica, conforme o art. 71 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996;
II – pagamento de aposentadorias e de pensões, nos termos do § 7º do art. 212 da Constituição Federal;
III – garantia ou contrapartida de operações de crédito, internas ou externas, contraídas pelos Estados,
pelo Distrito Federal ou pelos Municípios que não se destinem ao financiamento de projetos, de ações ou
de programas considerados ação de manutenção e de desenvolvimento do ensino para a educação básica.
Desse modo, acredito que sua utilização para atender outras demandas do município, mesmo que também
atreladas ao interesse público, não se amoldam nas determinações contidas na LDB.
Além do Fundeb, a CR/88 apresenta como fonte suplementar de financiamento a contribuição social do salário-
educação, cujo recolhimento é feito pelas empresas e, também, os recursos destinados pelo Tesouro Nacional
ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, criado pela Lei n. 5.537/1968, para captar
recursos financeiros e canalizá-los para o financiamento de projetos de ensino e pesquisa.
Tanto o Fundeb, quanto o FNDE operacionalizam programas específicos, com o fulcro de garantir a melhor
destinação para os recursos canalizados aos estados Distrito Federal e municípios e, dentre eles, existem
aqueles destinados especificamente ao apoio ao transporte escolar.
O FNDE, assim, operacionaliza o Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar – PNATE, instituído
pela Lei Federal n. 10.880/2004[10], com o objetivo de apoiar o transporte dos estudantes das redes públicas
de educação básica, residentes em áreas rurais, por meio de assistência técnica e financeira, em caráter
suplementar, a estados, municípios e Distrito Federal, como também o Programa Caminho da Escola, que foi
criado com o objetivo de garantir, prioritariamente, o acesso diário e a permanência de estudantes residentes
em áreas rurais e ribeirinhas nas escolas públicas de educação básica.
No âmbito do PNATE, a oferta de transporte escolar aos alunos da educação básica pública deve observar o
disposto na Resolução CD/FNDE n. 18/2021, que estabelece diretrizes e orientações para o apoio técnico e
financeiro na execução, no monitoramento e na fiscalização da gestão de veículos de transporte escolar, pelas
redes públicas de educação básica dos municípios, dos estados e do Distrito Federal. No que tange à
destinação e movimentação dos recursos do programa, a norma estabelece que:
Art. 13. Os recursos repassados à conta do PNATE serão destinados a:
I – despesas de manutenção em veículos escolares rodoviários, de propriedade da EEx,[11]
devidamente licenciados pelo órgão de trânsito competente, tais como: reformas, seguros, licenciamento,
impostos e taxas (do ano em curso), pneus, câmaras, peças, serviços de mecânica em freio, suspensão,
câmbio, motor, elétrica, funilaria, recuperação de assentos, aquisição de combustíveis e lubrificantes,
além de outras peças e serviços necessários para adequada manutenção dos veículos; (destaquei)
II –despesas de manutenção em embarcações utilizadas no transporte escolar de propriedade das EEx
que estejam devidamente inscritas nas Capitanias dos Portos e da Certificação Estatutária Aplicável, tais
como: reforma, seguros, impostos, registro e taxas (do ano em curso), peças, serviços de mecânica do
motor, conjunto de propulsão, equipamentos embarcados, aquisição de combustíveis e lubrificantes,
além de outros serviços necessários para a adequada manutenção das embarcações;
III – contratação de serviços terceirizados para a oferta do transporte escolar rodoviário ou aquaviário; e
(…)
§ 2º As EEx que possuírem veículos e/ou embarcações do Programa Caminho da Escola deverão,
prioritariamente, utilizar os recursos do PNATE para a manutenção desses veículos, incluindo a
aquisição de combustíveis e lubrificantes.(…)
Art. 14. Os veículos e as embarcações mantidos, mesmo que parcialmente, com recursos do PNATE deverão ser utilizados exclusivamente no transporte de alunos da educação básica pública, residentes em área rural, nos trajetos casa/escola/casa bem como nos trajetos necessários para garantir o acesso desses alunos às atividades pedagógicas, esportivas, culturais ou de lazer previstas no plano pedagógico, ainda que realizadas fora do estabelecimento de ensino. (destaquei)
§ 1º Desde que não haja prejuízo no transporte dos estudantes de que trata o caput deste artigo, é
permitido o transporte de alunos da educação básica pública residentes em áreas urbanas.
§ 2º É vedado o transporte de qualquer pessoa que não seja aluno da educação básica pública, ressalvada a presença de auxiliares e/ou monitores. (destaquei)
Art. 15. É recomendado que a EEx discipline o uso dos veículos de transporte escolar em regulamentos
do Poder Executivo dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, observando as disposições legais
vigentes e as contidas nesta Resolução, a despeito da utilização dos recursos à conta do PNATE.
Já no âmbito do Programa Caminho da Escola, a Resolução n. 1/2021 estabelece que:
Art. 9º Os veículos a que se refere o art. 2º serão destinados ao uso exclusivo no transporte dos
estudantes matriculados nas escolas das redes públicas de educação básica e instituições de
educação superior, nos trajetos necessários para:
I – garantir, prioritariamente, o acesso diário e a permanência dos estudantes da zona rural às
escolas da rede pública de educação básica; e
II – garantir o acesso dos estudantes nas atividades pedagógicas, esportivas, culturais ou de lazer
previstas no plano pedagógico e realizadas fora do estabelecimento de ensino.
Art. 10. O uso dos veículos de transporte escolar de que trata esta Resolução deve ser disciplinado em regulamentos do Poder Executivo dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, observando as disposições legais vigentes e as contidas nesta Resolução.
§ 1º Os regulamentos a que se refere o caput devem dispor sobre os critérios para identificar os estudantes a serem beneficiados, a distância máxima a ser percorrida por eles entre a sua residência e o ponto de embarque e desembarque nos veículos de transporte escolar, como também do ponto de desembarque e embarque ao estabelecimento de ensino.
§ 3º Os regulamentos próprios devem prever disposições sobre a segurança dos estudantes, melhores condições de trabalho aos motoristas e a preservação dos veículos escolares, assim como:
I – campanhas de conscientização de alunos, pais e comunidade escolar sobre o Programa Caminho da Escola, as políticas de transporte escolar e a importância da conservação desse patrimônio público, sua correta utilização, canais de denúncia e difusão da legislação concernente; e
II – a presença de monitores nos veículos de transporte escolar, mantidos com recursos próprios do órgão estadual, distrital ou municipal, especificando suas funções e responsabilidades.
Art. 11. Desde que não haja prejuízo ao atendimento dos estudantes residentes na zona rural e matriculados nas escolas das redes públicas de ensino básico, os veículos poderão ser utilizados para o transporte de estudantes da zona urbana e da educação superior, conforme regulamentação a ser expedida pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios.
Parágrafo Único. A regulamentação a que se refere o caput deste artigo deverá observar as disposições
desta Resolução, inclusive quanto à autorização do gestor, acompanhada da relação de estudantes,
prevista no artigo 9º, §§ 1º e 2º.
[…]
Art. 20. Será considerada utilização indevida dos veículos de transporte escolar o uso que esteja em desacordo com os dispositivos desta Resolução e demais normativos do Programa Caminho da Escola, sujeito o agente público às sanções, na forma da legislação aplicável. (destaquei)
Como se vê, acerca dos critérios de uso dos veículos de transporte escolar do Programa Caminho da Escola, a
Resolução CD/FNDE n. 1/2021 limita seu uso à participação dos estudantes matriculados nas escolas das
redes públicas de educação básica e instituições de educação superior em atividades educacionais, nos
trajetos necessários para assegurar, com prioridade, o acesso diário e a permanência dos estudantes da zona
rural às escolas da rede pública de educação básica. A norma também prevê que os veículos do transporte
escolar podem ser utilizados para assegurar o acesso dos estudantes às atividades pedagógicas, esportivas,
culturais ou de lazer, desde que estejam previstas nos planos pedagógicos das escolas, ainda que realizadas
fora do estabelecimento de ensino – e poderão, ainda, ser utilizados para o transporte de estudantes da zona
urbana e da educação superior, desde que não acarrete prejuízo ao atendimento prioritário dos estudantes
residentes na zona rural e matriculados nas escolas das redes públicas de ensino.
Entende-se, pois, que tanto o PNATE, quanto o Programa Caminho da Escola, possuem normas que são taxativas ao limitar seu uso ao transporte de alunos matriculados nas escolas das redes públicas de educação básica e instituições de educação superior em atividades educacionais, nos trajetos necessários para assegurar o acesso diário e a permanência dos estudantes às escolas e às atividades pedagógicas, esportivas, culturais ou de lazer, previstas no plano pedagógico, conforme igualmente dispõe o Manual de Regulação do Transporte Escolar, disponível no site http://www.fnde.gov.br/index.php/transp-consultas, no item n. 3.3.8.4., páginas 29 e 30[12].
Respondendo, pois, objetivamente à primeira indagação do consulente sobre a possibilidade de os veículos
(destinados ao transporte escolar) do município serem utilizados fora do expediente escolar, em outras
atividades, como assistência social, esportes e cultura, a resposta será negativa se os recursos forem
vinculados ao Fundeb e aos programas federais supracitados. Há, desta forma, vinculação do uso do
veículo à sua fonte de aquisição.
Contudo, especificamente quanto aos programas federais, cumpre asseverar que deve ser observada a
legislação respectiva. Assim, embora atualmente não seja possível utilizar tais veículos fora do expediente
escolar, por expressa disposição de atos normativos que os regulamentam, tais normas podem vir a ser
alteradas, possibilitando a sua utilização fora do escopo escolar.
Outrossim, no caso específico dos recursos oriundos de instrumentos de transferência voluntária, é ainda
necessária a observância das regras pactuadas nos convênios, contratos ou outros instrumentos congêneres
para aferir a possibilidade de utilização de veículos destinados ao transporte escolar para outras finalidades,
quando for adquirido com recursos de programas educacionais de outra esfera de governo.
Isso porque, os convênios ou instrumentos congêneres devem ter destinação estipulada pelo órgão ou entidade
da administração pública repassador dos recursos financeiros.[13] Logo, é certo dizer que o
proponente/convenente deverá utilizar os recursos somente para consecução do objeto pactuado no convênio,
como ensina o Manual de Convênios e outros repasses do Tribunal de Contas da União[14].
Logo, deve o gestor se atentar à possíveis desvios de finalidade, de modo que acabe, mesmo que de forma
indireta, por aplicar essas receitas em objetivos outros que não aqueles predeterminados por Lei ou pela norma
constitucional.Os Tribunais de Contas têm seguido o mesmo entendimento consagrado no Manual, sendo o desvio de finalidade, também sobejamente tratado na análise dos instrumentos de convênios eventualmente analisados
pelo Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais.
A Diretoria de Controle dos Municípios, do Tribunal de Contas de Santa Catarina, em uma Representação que
visava apurar irregularidades no que tange à utilização dos veículos escolares para fins diversos, emitiu parecer
que bem se amolda à questão em comento. Vejamos:[15]
[…]
Destaca-se, portanto, que quando o veículo for adquirido com recursos de programas educacionais de outra esfera de governo, o ente público deverá observar com rigor as regras pactuadas no convênio, contrato ou outro instrumento congênere firmado para aferir a possibilidade de uso diverso. Em boa parte desses instrumentos é vedado o uso de veículo escolar senão para o transporte de alunos.
Quando a aquisição for custeada com recursos próprios não vinculados à área educacional, o município poderá fazer uso diverso do transporte escolar, podendo até mesmo afastar por completo a utilização original, desde que obedeça à finalidade pública e haja regulamentação do seu uso em ato administrativo específico.
Cuidando de matéria correlata à da presente consulta, confira-se o teor da ementa da Consulta n. 7.846/2011
do TCEMT, em que foi firmado entendimento similar ao ora proposto, salvo no tocante à possibilidade de
utilização de veículos escolares custeados com recursos vinculados à manutenção e desenvolvimento do
ensino, ou seja, o aludido Tribunal entende possível, nesse aspecto, que o município utilize da frota destinada
ao transporte escolar para outras finalidades, seguindo-se certos requisitos, veja-se:
PREFEITURA MUNICIPAL DE COLNIZA. CONSULTA. CONHECIMENTO. EDUCAÇÃO. VEÍCULOS DO
TRANSPORTE ESCOLAR. UTILIZAÇÃO PARA OUTROS FINS. QUANDO ADQUIRIDOS COM
RECURSOS VINCULADOS A PROGRAMAS EDUCACIONAIS DE OUTRAS ESFERAS DE GOVERNO,
DEVEM-SE OBSERVAR AS REGRAS PACTUADAS. POSSIBILIDADE, SE ADQUIRIDOS COM
RECURSOS PRÓPRIOS NÃO VINCULADOS, DESDE QUE HAJA REGULAMENTAÇÃO EM ATO
ADMINISTRATIVO E ATENDIMENTO AO INTERESSE PÚBLICO. EXCLUSÃO DAS DESPESAS COM
O USO RESIDUAL NO CÁLCULO DO LIMITE MÍNIMO DE APLICAÇÃO NA EDUCAÇÃO.
1) É necessária à observância das regras pactuadas nos convênios, contratos ou outros instrumentos
congêneres para aferir a possibilidade de utilização de veículos destinados ao transporte escolar para
outras finalidades, quando for adquirido com recursos de programas educacionais de outra esfera de
governo;
[…]
Conclui-se que, em se tratando de verba federal transferida ao Município para a aquisição de transporte escolar mediante convênio, o ente Municipal não poderá dar ao bem outra finalidade que não aquela expressa no acordo celebrado, provavelmente por disposição expressa no próprio convênio e não por vedação legal. Em outras palavras, não me sinto confortável em sugerir a esta Corte de Contas verbete em que, a priori, determine a vedação à destinação diversa do veículo, porque o próprio Ministério da Educação pode alterar seu manual. Parece mais preciso afirmar que em convênios ou contratos celebrados com terceiros, tanto da esfera federal como da estadual, deverá o Município observar as regras neles compactuadas.
Por todo exposto, respondendo à segunda indagação, concluo em tese, que o município deverá se ater ao
objeto do convênio firmado com a entidade repassadora dos recursos e, objetivamente sendo objeto
destinado à atividade perquirida pelo Consulente, não haverá óbice para utilização dos veículos
escolares nos estritos termos do objeto tratado na Consulta.Por fim, em caso de veículos adquiridos em parte com recursos próprios não vinculados e em parte com recursos vinculados, deve aqui prevalecer entendimento mais restritivo, qual seja, os mesmos deverão ser utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, razão pela qual não poderão ser aproveitados fora do expediente escolar, ante toda a principiologia e demais regras citadas no presente caso.
Esses são os fundamentos do parecer.
III – CONCLUSÃO
Diante do exposto, em preliminar, admito a consulta, por estarem preenchidos os pressupostos de
admissibilidade estabelecidos no art. 210-B, § 1º, I a V, do Regimento Interno deste Tribunal.
No mérito, voto para que seja fixado prejulgamento de tese, com caráter normativo, nos seguintes termos:
a) Não há vedação legal à utilização de veículos destinados ao transporte escolar para atender outras
demandas do município, caso se trate daqueles adquiridos com recursos próprios não vinculados, observadas
as i) normas gerais para o processamento das despesas; ii) sua utilização, que se dará em caráter residual,
deve atender e se justificar por interesse e finalidade públicos; haja regulamentação do seu uso em ato
normativo específico, utilizando-se do instrumento jurídico adequado para tanto; iii) haja disponibilidade do
veículo, sem interrupção ou prejuízo das atividades escolares, como sua utilização em finais de semanas ou
dias não letivos, por exemplo; iv) as despesas de manutenção e de combustíveis dos veículos utilizados em
outras atividades devem ser suportadas por créditos orçamentários alocados a estas atividades, excluindo-se,
portanto, do cômputo dos gastos com educação; v) o município deve dispor de controles internos capazes de
apurar e apropriar, de forma transparente e inequívoca, as despesas com manutenção e combustíveis para
cada função programática que se utilizar do veículo, evitando a apropriação errônea destes despesa no limite
mínimo de aplicação em Manutenção e Desenvolvimento do Ensino.
b) Quando os veículos do município forem custeados com recursos legalmente vinculados à finalidade específica, à exemplo dos recursos advindos do Fundeb e dos programas federais destinados ao apoio ao transporte escolar, os mesmos deverão ser utilizados exclusivamente para atender ao objeto da vinculação, nos termos da legislação atual pertinente, razão pela qual não poderão ser aproveitados fora do expediente escolar, em outras atividades, como assistência social, esportes e cultura.
c) Caso a aquisição de veículos escolares seja custeada com recursos oriundos de instrumentos de
transferência voluntária não atrelados aos programas educacionais, deverão ser observadas as regras
pactuadas no instrumento firmado junto à Administração Pública.
Após o cumprimento das disposições regimentais cabíveis à espécie, arquivem-se os autos.
CONSELHEIRO WANDERLEY ÁVILA:
Com o Relator.
CONSELHEIRO CLÁUDIO COUTO TERRÃO:
Peço vista.
CONSELHEIRO PRESIDENTE GILBERTO DINIZ:
VISTA DA CONSULTA CONCEDIDA AO CONSELHEIRO CLÁUDIO COUTO TERRÃO QUANTO AO MÉRITO.
(PRESENTE À SESSÃO O PROCURADOR-GERAL MARCÍLIO BARENCO CORRÊA DE MELLO.)
RETORNO DE VISTA NOTA DE TRANSCRIÇÃO
TRIBUNAL PLENO – 30/10/2024
CONSELHEIRO CLÁUDIO COUTO TERRÃO:
I – RELATÓRIO
Trata-se de consulta formulada pelo prefeito municipal de Divino, Senhor Mauri Ventura do Carmo, na qual
indaga sobre a possibilidade de utilização de ônibus escolar em outra secretaria (peça nº 3).
À peça nº 2, o consulente detalha o seu questionamento, nos seguintes termos:
1) Tendo em vista que os ônibus escolares não circulam em finais de semana e feriados, poderiam estes
veículos serem usados, fora do expediente escolar, em outras atividades do município tais como assistência social, esportes e cultura, desde que o combustível e o servidor sejam pagos pelas respectivas pastas que usarem o ônibus em empréstimo? (sic)
2) Se a resposta for sim, mesmo se esses ônibus forem adquiridos por convênio ou com recursos do FUNDEB, poderiam ser emprestados para outras Secretarias no horário que não houver expediente de transporte escolar?
Na sessão do Tribunal Pleno de 13/3/23, admitida a consulta, o relator, conselheiro Agostinho Patrus, votou por
fixar prejulgamento de tese, em caráter normativo, com o seguinte teor:
a) Não há vedação legal à utilização de veículos destinados ao transporte escolar para atender outras
demandas do município, caso se trate daqueles adquiridos com recursos próprios não vinculados,
observadas as i) normas gerais para o processamento das despesas; ii) sua utilização, que se dará em
caráter residual, deve atender e se justificar por interesse e finalidade públicos; haja regulamentação do
seu uso em ato normativo específico, utilizando-se do instrumento jurídico adequado para tanto; iii) haja
disponibilidade do veículo, sem interrupção ou prejuízo das atividades escolares, como sua utilização em
finais de semanas ou dias não letivos, por exemplo; iv) as despesas de manutenção e de combustíveis
dos veículos utilizados em outras atividades devem ser suportadas por créditos orçamentários alocados a
estas atividades, excluindo-se, portanto, do cômputo dos gastos com educação; v) o município deve
dispor de controles internos capazes de apurar e apropriar, de forma transparente e inequívoca, as
despesas com manutenção e combustíveis para cada função programática que se utilizar do veículo,
evitando a apropriação errônea destes despesa no limite mínimo de aplicação em Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino.
b) Quando os veículos do município forem custeados com recursos legalmente vinculados à finalidade
específica, à exemplo dos recursos advindos do Fundeb e dos programas federais destinados ao apoio
ao transporte escolar, os mesmos deverão ser utilizados exclusivamente para atender ao objeto da
vinculação, nos termos da legislação atual pertinente, razão pela qual não poderão ser aproveitados fora
do expediente escolar, em outras atividades, como assistência social, esportes e cultura.
c) Caso a aquisição de veículos escolares seja custeada com recursos oriundos de instrumentos de
transferência voluntária não atrelados aos programas educacionais, deverão ser observadas as regras
pactuadas no instrumento firmado junto à Administração Pública.
Após o conselheiro Wanderley Ávila acompanhar o relator, pedi vista dos autos.
É o relatório, no essencial.
II – FUNDAMENTAÇÃO
Conforme narrado, na sessão de 13/3/23, em resposta ao primeiro questionamento, o relator asseverou que
não há vedação legal à utilização de veículos destinados ao transporte escolar para atender a outras demandas
municipais, caso se trate daqueles adquiridos com recursos próprios não vinculados, desde que atendidos
determinados requisitos descritos no voto, com o objetivo de promover o princípio constitucional da eficiência
consagrado no caput do art. 37 da Constituição da República.
Acompanho o relator quanto à resposta à primeira questão.
Em relação ao segundo questionamento, o relator embasou sua resposta exclusivamente na origem dos
recursos de aquisição dos veículos. Concluiu que, caso o bem tenha sido adquirido com recursos provenientes
do Fundeb ou de programas federais voltados ao apoio ao transporte escolar, ele deverá ser utilizado
exclusivamente para atender à política de educação. Nesse ponto, compreendo que o tema precise de
esclarecimentos adicionais.
De início, é necessário diferenciar os conceitos de vinculação ou afetação de recursos financeiros e de afetação
de patrimônio públicos ou de bens, pois essas expressões possuem sentidos diferentes, embora possam estar
inter-relacionadas.
A vinculação ou afetação de recursos financeiros pressupõe a existência de um liame normativo
(constitucional, legal, contratual etc.), que une a receita a determinado gasto e, assim, delimita o seu uso a um
fim específico. Por sua vez, afetação patrimonial é a condição a que se submete determinado bem público por
estar servindo a alguma finalidade pública, seja ela de natureza econômica, administrativa ou social. Nesse
sentido, um veículo adquirido com recursos do Fundeb, por força do art. 212 da Constituição da República,
deverá ser afetado em regra à manutenção e ao desenvolvimento do ensino para a execução das políticas
educacionais, conforme as normas que as regem.
De toda sorte, vale ressaltar que a própria norma pode estabelecer regramento específico quanto ao uso do
patrimônio adquirido com recursos vinculados, inclusive quanto à exclusividade da afetação patrimonial à
determinada política pública.
O cerne da dúvida do consulente reside na possibilidade de utilização residual de veículos escolares
adquiridos com recursos financeiros vinculados (convênio e Fundeb), isto é, possibilidade de empregar esse
patrimônio em outra atividade sem que haja prejuízo à educação e sem acarretar desvio de sua finalidade
pública. Em síntese, se bens que foram adquiridos com recursos vinculados à determinada finalidade pública
podem ser residualmente empregados em atividade diversa.
Compreendo que, desde que não haja vedação expressa em norma, a vinculação da receita orçamentária a um
fim específico – no caso, a manutenção e o desenvolvimento da educação básica pública – não impede que o
veículo escolar adquirido com tal receita, embora afetado a fins educacionais, possa ser utilizado residualmente
em outra finalidade.
A questão fundamental a ser observada será, portanto, a existência de proibição normativa expressa quanto ao
uso residual e a existência de prejuízo patrimonial à política de educação. Sendo assim, não podem ser
repassados ao orçamento da secretaria de educação eventuais despesas acessórias decorrentes do uso
residual do bem, a exemplo de substituição ou reparo de peças desgastadas ou danificadas, combustíveis e
lubrificantes etc.
Aliás, destaco apenas um potencial prejuízo nesse caso, que é o atinente à depreciação de bem permanente,
compreendida, grosso modo, como a redução de seu valor venal em termos contábeis. Todavia, como sabemos
a depreciação decorre de fatores variados: desgaste natural, perda parcial da funcionalidade, obsolescência
etc. Nesse sentido, seria possível concluir que o uso do veículo escolar em outra finalidade poderia acelerar sua
depreciação; porém, do ponto de vista patrimonial, a despesa a ser contabilizada como depreciação pelo uso
residual seria insignificante para fins de caracterização de prejuízo à sua finalidade precípua, enquanto os
benefícios sociais podem ser efetivamente relevantes.Portanto, na ausência de vedação normativa expressa e sob a perspectiva de atendimento ao interesse público,
é possível usar noutra função pública, em caráter residual, bem afetado à política de educação, ainda que
adquirido com recursos que lhe são vinculados, desde que haja regulamentação local e que as despesas
decorrentes da fruição residual do bem sejam apropriadas de forma adequada, enquanto despesas da unidade
orgânica beneficiária.
III – CONCLUSÃO
Em face do exposto, peço vênia para divergir parcialmente e responder ao segundo questionamento formulado
pelo consulente nos seguintes termos:
Na ausência de vedação normativa expressa e sob a perspectiva de atendimento ao interesse público, é possível usar noutra função pública, em caráter residual, bem afetado à política de educação, ainda que adquirido com recursos que lhe são vinculados, desde que haja regulamentação local e que as despesas decorrentes da fruição residual do bem sejam apropriadas de forma adequada, enquanto despesas da unidade orgânica beneficiária.
CONSELHEIRO MAURI TORRES:
Com o Relator.
CONSELHEIRO DURVAL ÂNGELO:
De acordo com o Relator.
CONSELHEIRO EM EXERCÍCIO TELMO PASSARELI:
De acordo com o Relator.
CONSELHEIRO PRESIDENTE GILBERTO DINIZ:
Também acompanho o Relator.
APROVADO O VOTO DO RELATOR, CONSELHEIRO AGOSTINHO PATRUS. VENCIDO PARCIALMENTE O
CONSELHEIRO CLÁUDIO TERRÃO.
(PRESENTE À SESSÃO A PROCURADORA SARA MEINBERG.)
* * *
[1] Art. 6º. São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.
Art. 205. A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.
Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:
I – igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;
[…]
IX – garantia do direito à educação e à aprendizagem ao longo da vida.Art. 208. O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de:
[…]
VII – atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares de material didático escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde.
§ 1º O acesso ao ensino obrigatório e gratuito é direito público subjetivo.
[2] Art. 208. O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de:
[…]
II – progressiva universalização do ensino médio gratuito; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996)
Art. 211. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino.
§ 1º A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios;
§ 2º Os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil.
§ 3º Os Estados e o Distrito Federal atuarão prioritariamente no ensino fundamental e médio.
§ 4º Na organização de seus sistemas de ensino, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a universalização do ensino obrigatório.
§ 5º A educação básica pública atenderá prioritariamente ao ensino regular. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006);
(destaquei)
[3] Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.
[…]
§ 4º Os programas suplementares de alimentação e assistência à saúde previstos no art. 208, VII, serão financiados com recursos provenientes de contribuições sociais e outros recursos orçamentários.
§ 5º A educação básica pública terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do salário-educação, recolhida pelas empresas na forma da lei.
Art. 212-A. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios destinarão parte dos recursos a que se refere o caput do art. 212 desta Constituição à manutenção e ao desenvolvimento do ensino na educação básica e à remuneração condigna de seus profissionais, respeitadas as seguintes disposições:
I – a distribuição dos recursos e de responsabilidades entre o Distrito Federal, os Estados e seus Municípios é assegurada mediante a instituição, no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, de um Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), de natureza contábil;
[4] Nos termos do Manual de Contabilidade aplicada ao Setor Público, as receitas e despesas orçamentárias ordinárias compreendem as receitas orçamentárias, líquidas das deduções, e despesas orçamentárias de livre alocação entre a origem e a aplicação de recursos, para atender quaisquer finalidades, enquanto as receitas e despesas orçamentárias vinculadas compreendem as receitas orçamentárias, líquidas das deduções, e despesas orçamentárias cuja aplicação dos recursos é definida em lei, de acordo com sua origem, como as aplicadas na educação. Definição disponível em: https://www.gov.br/fnde/pt-
br/acesso-a-informacao/acoes-e-programas/programas/pdde/media-
pdde/ManualdeContabilidadeAplicadaaoSetorPblico.9Edio2022.STN..pdf Acesso em: 4/12/2023.
[5] Consulta nº 7.846/2011 (Decisão nº 27/2011). Plenário. Relator Auditor Substituto de Conselheiro Luiz Henrique Lima. Data de Sessão: 19/04/2011.[6] Art. 212-A. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios destinarão parte dos recursos a que se refere o caput do art. 212 desta Constituição à manutenção e ao desenvolvimento do ensino na educação básica e à remuneração condigna de seus profissionais, respeitadas as seguintes disposições: (negritei)
[…]
VIII – a vinculação de recursos à manutenção e ao desenvolvimento do ensino estabelecida no art. 212 desta Constituição suportará, no máximo, 30% (trinta por cento) da complementação da União, considerados para os fins deste inciso os valores previstos no inciso V do caput deste artigo;
[7] Art. 8o Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.
Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.
[8] Disponível em: chrome-
extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/11864/1/NT_109_Diset_Reserva_de_Contingen
Acesso: 8/1/2024.
[9] Art. 70. Considerar-se-ão como de manutenção e desenvolvimento do ensino as despesas realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais de todos os níveis, compreendendo as que se destinam a:
I – remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais da educação;
II – aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino;
III – uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino;
IV – levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando precipuamente ao aprimoramento da qualidade e à expansão do ensino;
V – realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento dos sistemas de ensino;
VI – concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e privadas;
VII – amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender ao disposto nos incisos deste artigo;
VIII – aquisição de material didático-escolar e manutenção de programas de transporte escolar.
IX – realização de atividades curriculares complementares voltadas ao aprendizado dos alunos ou à formação continuada dos profissionais da educação, tais como exposições, feiras ou mostras de ciências da natureza ou humanas, matemática, língua portuguesa ou língua estrangeira, literatura e cultura.
Art. 71. Não constituirão despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino aquelas realizadas com:
I – pesquisa, quando não vinculada às instituições de ensino, ou, quando efetivada fora dos sistemas de ensino, que não vise, precipuamente, ao aprimoramento de sua qualidade ou à sua expansão;
II – subvenção a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial, desportivo ou cultural;
III – formação de quadros especiais para a administração pública, sejam militares ou civis, inclusive diplomáticos;
IV – programas suplementares de alimentação, assistência médico-odontológica, farmacêutica e psicológica, e outras formas de assistência social;
V – obras de infra-estrutura, ainda que realizadas para beneficiar direta ou indiretamente a rede escolar;
VI – pessoal docente e demais trabalhadores da educação, quando em desvio de função ou em atividade alheia à manutenção e desenvolvimento do ensino.[10] Art. 1º Esta Lei institui o Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar (PNATE) e o Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para Atendimento à Educação de Jovens e Adultos, dispõe sobre o repasse de recursos financeiros do Programa Brasil Alfabetizado, altera o art. 4º da Lei nº 9.424, de 24 de dezembro de 1996, e dá outras providências.
Art. 2º Fica instituído o Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar – PNATE, no âmbito do Ministério da Educação, a ser executado pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, com o objetivo de oferecer transporte escolar aos alunos da educação básica pública, residentes em área rural, por meio de assistência financeira, em caráter suplementar, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, observadas as disposições desta Lei.
[…]
§ 5º Os Municípios poderão proceder ao atendimento do transporte escolar dos alunos matriculados nos estabelecimentos estaduais de ensino, localizados nas suas respectivas áreas de circunscrição, desde que assim acordem os entes, sendo, nesse caso, autorizado o repasse direto do FNDE ao Município da correspondente parcela de recursos, calculados na forma do § 3º deste artigo.
[11] Art. 4º Participam do PNATE:
(…)
II – as Entidades Executoras – EEx, responsáveis pelo recebimento, pela execução, oferta de transporte escolar e prestação de contas dos recursos financeiros transferidos pelo FNDE à conta do PNATE, sendo elas:
a) os estados e o Distrito Federal, responsáveis pelo atendimento aos alunos das escolas da educação básica pública das respectivas redes estaduais e distrital, nos termos do inciso VII do art. 10 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996; e
b) os municípios, responsáveis pelo atendimento aos alunos das escolas de educação básica pública das respectivas redes municipais, nos termos do inciso VI do art. 11 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996.
[12] Cabe ao Poder Público a definição da possibilidade de utilização dos veículos destinados ao transporte de escolares também para atividades extraclasse ou outras relacionadas ao ensino. Todavia, tal decisão deve considerar o quadro geral do serviço de transporte para a atividade principal de ensino, a fim de não prejudicar nenhum aluno. É necessário avaliação da utilização da frota existente para orientar o Poder público em sua decisão de permissão ou não da utilização dos veículos de transporte escolar para outras atividades secundárias relacionadas. Outro aspecto a ser destacado é a possibilidade de utilização dos veículos para
atividades não relacionadas ao ensino nos horários em que os mesmos não estiverem sendo alocados para o transporte dos escolares. Como exemplo, pode-se citar: transporte de pessoas da comunidade para locais de trabalho ou hospitais.
Tal ponto é conflitante, pois a utilização dos veículos nos períodos de ociosidade possibilita um emprego mais racional do equipamento. Todavia, aumenta sua depreciação, a necessidade de manutenção e as possibilidades de quebra. Dessa forma, entende-se que não seria adequada a possibilidade de utilização do transporte escolar para outras atividades não relacionadas ao ensino, mesmo nos períodos de ociosidade. Nos casos de veículos adquiridos por meio de recursos de programas de Governo destinados ao apoio ao transporte escolar, como o Pnate, não há possibilidade de utilização para outros fins que não o transporte escolar. Assim, a decisão pública deve ser bem pensada e, sobretudo, pautada na legalidade.
[13] Portaria Interministerial n. 424/2016 – Art. 52. Os recursos deverão ser mantidos na conta corrente específica do instrumento e somente poderão ser utilizados para pagamento de despesas constantes do plano de trabalho ou para aplicação no mercado financeiro, nas hipóteses previstas em lei ou nesta Portaria.
(…)
§ 3º Antes da realização de cada pagamento, o convenente incluirá no SICONV, no mínimo, as seguintes informações:
I – a destinação do recurso;
Art. 7º São competências e responsabilidades dos proponentes ou convenentes:
(…)
XIII – prestar contas dos recursos transferidos pelo concedente ou mandatária destinados à consecução do objeto do instrumento;
[14] É muito frequente o gestor perceber, ao receber os recursos, que o objeto previsto não poderá ser executado nos termos propostos no instrumento de convênio. Também acontece de o objeto proposto não mais ser considerado prioritário para o município, tendo em vista o tempo decorrido entre a apresentação da proposta e a liberação dos recursos.
Em ambos os casos, é comum o gestor utilizar os recursos de maneira diferente daquela prevista no instrumento de convênio,sem fazer qualquer consulta ao órgão concedente. Esse procedimento – a utilização de recursos em desacordo com as cláusulas de convênio – é considerado falha de natureza grave e normalmente conduz ao julgamento pela irregularidade das contas apresentadas e a inclusão do nome do responsável no cadastro de contas irregulares do TCU, para remessa ao Ministério Público Eleitoral.
A providência que o gestor deve tomar nos casos apontados é entrar em contato com o órgão concedente, para renegociar os termos do convênio naquilo que não seja exequível. Em hipótese alguma deve o gestor utilizar os recursos para outra finalidade.
(Convênios e outros repasses / Tribunal de Contas da União. – 4.ed. – Brasília : Secretaria-Geral de Controle Externo, 2013. 80 p. Disponível em:https://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?fileId=8A8182A24D6E86A4014D72AC819253DD&inline=1. Acesso em 4/12/2023).
[15] Relatório n. 712/2012 da Representação n. 11/00620866. Disponível em: < https://consulta.tce.sc.gov.br/relatoriosdecisao/relatoriotecnico/3648227.PDF> Acesso em: 6/12/23.
