A Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon), o Instituto Rui Barbosa (IRB), o Conselho Nacional de Presidentes dos Tribunais de Contas (CNPTC) apresentam argumentos que visam direcionar e orientar quanto ao custeio de despesas com pessoal inativo e pensionistas realizado pelas Câmaras
Municipais dentro dos limites legais, através da NOTA RECOMENDATÓRIA ATRICON-IRB-CNPTC Nº 04/2025.
Por considerar a relevância do assunto, apresentamos a íntegra abaixo, no intuito de contribuir com as interpretações sobre o tema.
impondo desafios significativos às Câmaras, sobretudo naquelas em que o RPPS local
apresenta déficit atuarial relevante.
53. De plano, é de se anotar que a expressão escolhida pela Constituição — “gastos com
inativos e pensionistas”— é diversa daquela escolhida pela Lei de Responsabilidade Fiscal:
“despesa com pessoal”.
54. Em seguida, a partir da leitura do conjunto normativo, presume-se que a extensão de
sentido deve se limitar a inativos e pensionistas originalmente ligados ao Poder Legislativo.
Nada obstante, mesmo isso não é isento de dúvidas, na medida em que, embora o último
vínculo em que se completaram os requisitos para concessão do benefício seja, de fato, a
Câmara de Vereadores, é usual haver relevante tempo de serviço prestado a outro poder
dentro do mesmo ente. Haveria alguma sorte de compensação de tempos para a alocação
do ônus entre essas massas de diferentes Poderes? Que dizer em relação à compensação
previdenciária auferida pelo RPPS em virtude do tempo de Regime Geral de tais servidores?
55. Em municípios que não tenham regime próprio organizado, todo o funcionalismo é filiado
obrigatório do Regime Geral da Previdência Social. Qual deveria ser o significado a ser
emprestado, em tais casos, à expressão “demais gastos com inativos e pensionistas”?
Deveria a municipalidade empreender pesquisa junto ao INSS para averiguar quais
beneficiários implementaram seus direitos — ou parte deles — enquanto vinculados ao
Poder Legislativo municipal? Tais notícias estarão disponíveis no CNIS? E ainda que estejam,
seria esse realmente o sentido pretendido pela reforma?
56. Parece claro que, por “gastos com inativos e pensionistas”, almeja-se referir à efetiva
execução financeira que incumbe ao Tesouro, decorrente do vínculo funcional pretérito, no
qual ocorreu o implemento de requisitos suficientes ao benefício que enfim foi concedido.
Calha, portanto, destacar espécies financeiras, a fim de facilitar a análise acerca de quais
são candidatas a serem enquadradas como “demais gastos com inativos e pensionistas”19:
a. Servidores inativos e pensionistas cujos benefícios são custeados diretamente pelo
Tesouro Municipal, havendo ou não RPPS organizado no âmbito municipal;
19 As enumerações que seguem devem ser entendidas como componentes de um grande total, não categorias
estanques e alternativas. Assim, pode haver parcela das despesas previdenciárias de um tipo simultaneamente a
outros e a cada qual deve ser destinado um tratamento. Somente um estudo atuarial aprofundado e segregado por
poder poderá identificar qual o ônus a ser suportado legitimamente pelo Poder Legislativo, principalmente no que
tange à alínea “b”.
b. Servidores inativos e pensionistas vinculados ao Fundo Capitalizado cujos benefícios
são custeados diretamente pelas disponibilidades que foram acumuladas ao longo
do tempo no Tesouro Previdenciário (RPPS) – recursos próprios; Muitos RPPS
desequilibrados possuem patrimônio, mas não necessariamente o patrimônio
advém do Legislativo. Nesse tópico você está a se referir a fundos previdenciários
decorrentes de segregação de massas?
c. Servidores inativos e pensionistas cujos benefícios são custeados diretamente pelo
Instituto Nacional do Seguro Social (RGPS), com recursos federais;
d. Insuficiência financeira do Fundo em Repartição custeada pelo Tesouro Municipal;
e. Servidores inativos e pensionistas vinculados ao Fundo em Repartição cujos
benefícios são custeados pelo Tesouro Previdenciário (RPPS) com recursos próprios,
em decorrência de obrigação reconhecida em juízo, decisão administrativa, ou
criação, revisão ou extinção da segregação da massa que implique transferência de
recursos ou de vidas;
f. Contribuição previdenciária patronal ordinária (normal) destinada ao RGPS, ou
instituída em lei do ente federativo e fundamentada em avaliação atuarial do RPPS,
destinada ao RPPS, irrelevante se houver segregação de massas, tanto para massas
específicas (magistério), quanto para os Fundos em Repartição e para Capitalização;
g. Contribuição previdenciária laboral ordinária (normal) retida dos funcionários e
destinada ao RGPS ou instituída em lei do ente federativo e fundamentada em
avaliação atuarial do RPPS, retida dos servidores e destinada ao RPPS, irrelevante se
houver segregação de massas, tanto para massas específicas (magistério), quanto
para os Fundos em Repartição e em Capitalização;
h. Contribuição previdenciária suplementar (extraordinária), estabelecida em lei do
ente federativo, fundamentada em avaliação atuarial do RPPS e integrante de plano
de equacionamento de déficit atuarial do regime, irrelevante se houver segregação
de massas, tanto para massas específicas (magistério), quanto para os Fundos em
Repartição e em Capitalização;
i. Aportes (periódicos ou não) de recursos previstos em lei do ente federativo,
fundamentados em avaliação atuarial do RPPS e integrantes de plano de
equacionamento de déficit atuarial do regime;
j. Bens, direitos e ativos integralizados para constituição ou reforço dos fundos de que
trata o art. 249 da Constituição Federal ou outras reservas, tais como fundos
garantidores ou de oscilação de riscos, vinculados às finalidades previdenciárias;
k. Receita líquida da compensação previdenciária auferida pelo RPPS.
57. É o que basta para afirmar que apenas rubricas que impliquem efetiva execução financeira
por parte do Tesouro Municipal — e não pelos recursos próprios do RPPS — devem integrar
a rubrica “demais gastos com inativos e pensionistas”, sob pena de desequilíbrio indevido
entre os Poderes. Por isso, quer-se dizer: não é dado cobrar ônus financeiro que o próprio
Poder Executivo não suportará, mas é devida a cobrança do custeio, ainda que por
antecedência.
58. Não se pode aplicar de forma cega o comando Constitucional sem considerar o impacto
real sobre o erário. Logo, se os gastos com inativos são pagos diretamente pelo RPPS
municipal, sem qualquer ônus orçamentário ou financeiro adicional para o Poder Público,
trata-se de um benefício previdenciário que não gera despesa direta para o ente, o que
torna sua inclusão indevida no cômputo do cálculo do limite de despesa do art. 29-A.
59. Possivelmente, alguns casos hipotéticos melhor ilustrem a conclusão.
60. Imagine o caso de um servidor recém-empossado no Legislativo, que contribuiu por toda a
sua vida funcional anterior para o RGPS e que, tão logo tenha assumido, sofra revés que o
leve à incapacidade permanente. O benefício é deferido e rapidamente registrado no
sistema de Compensação Previdenciária do INSS, o qual reconhece direitos equivalentes a
100% dos proventos fixados. Por que esse valor, ainda que efetivamente correspondente a
gasto com servidor inativo, deveria ser incluído em meio aos duodécimos, se vai ser
integralmente abatido por receitas do COMPREV?
61. Imagine o caso de um servidor que trabalhou por quarenta anos no Legislativo local, tempo
em que todas as contribuições e aportes foram regularmente recolhidos satisfatoriamente,
abastecendo os ativos garantidores do RPPS que atualmente está em estado de equilíbrio
atuarial, sem custeio extraordinário ou suplementar. Por que deveria esse custo ser alocado
em meio aos duodécimos do Legislativo, se serão esses recursos anteriormente carreados
ao RPPS que farão frente aos gastos?
62. Imagine o caso de um servidor do Legislativo que se aposenta em um RPPS deficitário, em
etapa de capitalização, com um cronograma financeiro de aportes e alíquotas
suplementares. Por que não deveria o Legislativo responsabilizar-se pela sua parte de tal
custeio suplementar, alocando em seus duodécimos apenas o custeio normal?
63. Enfim, a expressão “demais gastos com inativos e pensionistas” deveria traduzir o efetivo
peso financeiro da Provisão Matemática dos Benefícios a Conceder e Concedidos,
decorrente da parte do plano de benefícios que é atribuível ao quadro de servidores do
Poder Legislativo. Tal conceito vai além da simples folha de inativos e pensionistas que
implementaram direitos enquanto vinculados à Câmara de Vereadores. Por inúmeras
razões estruturais e diversidades entre regimes, a diferença pode variar desde zero até
algumas vezes o valor da folha de ativos atual, sem que isso represente qualquer indicador
direto de irresponsabilidade fiscal ou atuarial, passada ou presente.
64. A fim de ser ainda mais específico, das verbas acima descritas, as que constam nas alíneas
“a”, “d”, “f”, “h” e “i” deveriam, de alguma forma ou mediante rateio que identifique em
meio a massa aquela oriunda do Poder Legislativo, ser apropriadas nos duodécimos
entregues à Câmara a título de “demais gastos com inativos e pensionistas”. As rubricas
constantes das alíneas “g” e “k” nem mesmo poderiam ser abordadas, pois não se trata de
receita corrente líquida do ente; constituem receita originária e direta do RPPS. É
importante, entretanto, que sejam adequadamente contabilizadas e efetivamente
recolhidas por quem for legalmente incumbido, sob pena de irregularidade de gravidade
maior20. Quanto às rubricas “b”, “c” e “e”, é nossa impressão que não deveriam ser alocadas
nos duodécimos da Câmara de Vereadores.
65. Diante disso, é recomendável que a implementação da nova sistemática seja acompanhada
de estudo técnico específico, que avalie: (i) a composição e o custo da massa de servidores
inativos vinculados ao Legislativo; (ii) a proporcionalidade da carga previdenciária da
Câmara no contexto do RPPS local; e (iii) as possibilidades orçamentárias e legais de
financiamento da insuficiência financeira, inclusive mediante aportes e alíquotas
suplementares. A elaboração de um plano de custeio, com regras claras e transição gradual,
20 Por isso, quer-se dizer em ocorrendo a retenção da parte laboral da contribuição previdenciária sem o consequente
recolhimento ao cofre do RPPS, é de se cogitar a ocorrência do tipo descrito no art. 168-A do Código Penal. Se não
houver a retenção, o tipo pode ser o do art. 2º, I da Lei nº 8137/1990.
pode ser determinante para compatibilizar responsabilidade fiscal e autonomia
institucional.
I.V.3 Encargos, Verbas Indenizatórias e Execução Financeira
66. Também suscita dúvidas a classificação de determinadas despesas para fins de apuração
dos limites do art. 29-A, § 1º. De acordo com o entendimento exarado pelo TCE-PR, verbas
de natureza indenizatória não integram a folha de pagamento, devendo ser computadas
apenas as parcelas de natureza estritamente remuneratória. Tal distinção buscaria
preservar a coerência da regra com os princípios da razoabilidade e da equivalência
jurídica. Há, no entanto, o risco da expansão de rubricas a tal título, sob o velado pretexto
de ficar à margem do comando Constitucional. A análise, necessariamente conduzida caso
a caso, não deve perder tal risco de vista.69. Outro ponto sensível é a responsabilidade da
Câmara Municipal pelo pagamento de alíquotas suplementares, aportes extraordinários e
contribuições patronais destinados ao equilíbrio atuarial do RPPS. Em regra, tais encargos
integram as despesas com inativos e pensionistas e devem ser incluídos no limite do art.
29-A, como antecipado acima. Para além disso, a responsabilidade financeira pela
insuficiência previdenciária deve remontar à gestão do próprio Poder Legislativo, salvo
disposição legal expressa que imponha tais encargos ao Executivo, apenas sob o aspecto
administrativo, sem que, com isso, em nada se altere o seu acréscimo ao total de
duodécimos transferidos, para fins de aferição da regra do art. 29-A.
67. Quanto a este último ponto, surge pergunta de todo razoável: a quem incumbiria a
execução financeira de tais verbas? Quem é o ordenador de despesas? Qual a unidade
gestora deve promover o empenho? A crédito de qual órgão? Absorvendo qual dotação?
68. Outrora, o próprio Executivo concentrava a execução de tais rubricas, motivo pelo qual o
orçamento público reunia no órgão central os respectivos créditos. A partir do exercício de
2025, entretanto, surge a questão: não alterar o procedimento causaria repasse de
duodécimos inferior ao exigido legalmente, com incurso no crime de responsabilidade de
que trata o art. 29-A, § 2º, III da CF/88? Parece-nos claro que não, principalmente se houver
acordo, solicitação, interesse do próprio Legislativo ou até mesmo normativo validamente
editado a respeito.
69. Vale dizer: talvez seja do interesse do serviço público e do próprio Poder Legislativo que os
pagamentos continuem a ser promovidos pelo Poder Executivo, por razões de praticidade e
pragmatismo. Também poderia o Executivo repassar financeiramente os valores, que
seriam novamente repassados, desta vez do Poder Legislativo para o RPPS. Nenhuma das
alternativas contraria, de plano, o disposto no art. 29-A.
70. Essa “praticidade burocrático-financeira” não quer dizer que o ônus recaia, enfim, sobre
Poder Executivo, como era antes da alteração do art. 29-A. Apenas que o cômputo do
comprometimento se procederá contabilmente. Em outras palavras, se a opção for por
realizar os pagamentos a partir do Poder Executivo, esse valor executado deve ser
adicionado ao montante repassado a título de duodécimo quanto da análise das contas, a
fim de aferir se as balizas dos incisos do art. 29-A encontram-se conservadas.
I.V.4 Prevenção a distorções e reforço à sustentabilidade previdenciária
71. A aplicação literal e indistinta da nova regra constitucional pode gerar distorções
significativas e até mesmo fomentar interpretações oportunistas. Da mesma forma, a
imposição de despesas previdenciárias acima daquelas pretendidas pela Emenda
Constitucional à Câmara Municipal pode comprometer sua operacionalidade e violar os
princípios da autonomia dos Poderes. Que fique claro: a responsabilidade financeira pela
insuficiência previdenciária onera o orçamento do próprio Poder Legislativo. Cada Poder,
doravante, deve arcar com seus próprios gastos previdenciários, evitando a sobrecarrega
do Executivo com despesas que são de responsabilidade do Legislativo.
72. A não observância da nova regra pode resultar na subestimação dos custos reais do sistema
previdenciário local, fragilizando os RPPS municipais, muitos dos quais já se encontram em
estado de notória crise deficitária. Assim, qualquer flexibilização deve ser acompanhada de
contrapartidas em termos de responsabilidade fiscal, ajustes atuariais e regras de transição
que assegurem continuidade no custeio e estabilidade institucional.
73. Em síntese, a efetivação da nova redação do art. 29-A deve equilibrar rigor normativo,
justiça federativa e prudência fiscal, cabendo aos tribunais de contas exercer papel
orientador e moderador, a fim de impedir tanto a erosão da sustentabilidade previdenciária
quanto a captura da norma constitucional por interesses institucionais localizados.
V. CONCLUSÕES
74. A alteração do art. 29-A da Constituição Federal, pela EC nº 109/2021, representa uma
inflexão relevante na lógica de controle das despesas do Poder Legislativo Municipal, ao
determinar a inclusão dos gastos com inativos e pensionistas nos limites constitucionais. A
medida pretende conferir maior realismo e responsabilidade fiscal ao funcionamento das
Câmaras Municipais, sobretudo em contextos de desequilíbrio previdenciário.
75. Contudo, a aplicação irrestrita e automática desse novo regime pode acarretar efeitos
desproporcionais, especialmente em municípios com baixa capacidade arrecadatória,
regimes previdenciários equilibrados ou ainda vinculados ao RGPS — casos em que não
haveria qualquer sentido lógico em incluir despesas originalmente suportadas pela
Autarquia Nacional do Seguro (INSS) no duodécimo do legislativo local. Tais
tensionamentos institucionais e dificuldades operacionais comprometem a efetividade do
controle e a autonomia dos Poderes.
76. A atuação dos tribunais de contas revela-se essencial para a condução segura desse
processo, cabendo-lhes interpretar e orientar a aplicação da norma constitucional de modo
a garantir sua máxima efetividade, sem descuidar dos princípios da razoabilidade, da
proporcionalidade e da segurança jurídica.
77. Assim, a presente Nota Recomendatória recomenda que os tribunais de contas adotem
diretrizes sensíveis às especificidades locais e a sua linha jurisprudencial, a fim de
preservar a harmonia institucional e a sustentabilidade previdenciária dos municípios. As
principais conclusões podem ser sintetizadas nos seguintes termos:
a. Cogência:
I – A obrigação de que cada Poder deve se responsabilizar de forma proporcional e
coordenada com os demais pelo custeio da previdência social remonta ao texto dado pela EC nº
103/2019, ao § 20 do art. 40, da Constituição Federal e, no caso municipal, ganhou especificidade
com a redação conferida pela EC nº 109/2021ao art. 29-A, motivo pelo qual é realidade que
se impõe aos Legislativos Municipais a partir do exercício de 2025.
b. Base de cálculo do art. 29-A da CF:
I – Corresponde ao somatório da receita tributária municipal e das transferências previstas
nos arts. 153, § 5º, 158 e 159 da Constituição Federal, efetivamente arrecadadas no
exercício anterior, não se incluindo os recursos adicionais transferidos a título de FUNDEB.
c. Inclusão de inativos e pensionistas:
I – Torna-se obrigatória a partir do orçamento executado em 2025;
II – Deve-se observar a situação previdenciária local:
1. Municípios sem RPPS: não há base para incluir gastos com aposentados ou
pensionistas da Câmara, salvo quanto àqueles custeados diretamente pelo Tesouro
Municipal;
2. RPPS atuarialmente equilibrado (não apenas financeira ou orçamentariamente
equilibrado): deve-se reconhecer que é desnecessário impor encargos adicionais
sobre duodécimos, para além dos encargos normais, pois haveria uma assimetria
essencial em relação ao Poder Executivo, que apenas satisfaz o custeio normal em
tais circunstâncias;
3. RPPS atuarialmente deficitário: a inclusão integral de todo o plano de custeio deve
ocorrer imediatamente, se não comprometer a autonomia financeira da Câmara.
Caso contrário, deve ocorrer paulatinamente, de acordo com o que for identificado
em estudo atuarial específico, que tenda ao efetivo custeio, pelo Legislativo, de sua
massa;
4. RPPS financeiramente deficitário: além da inclusão do plano de custeio, a parcela
correspondente à insuficiência mensal também deve ocorrer à conta do duodécimo,
de acordo com estudo atuarial específico.
d. Interpretação conforme a Constituição:
I – A aplicação literal da nova regra, sem uma interpretação cuidadosa, pode ser
desproporcional, gerando responsabilidade indevida ao Legislativo ou subfinanciamento do
RPPS local;
II – Deve-se considerar a autonomia dos Poderes e a razoabilidade orçamentária,
especialmente diante da rigidez do repasse duodecimal e da gravidade das penalidades
previstas, mas sempre com a máxima efetividade do comando constitucional em mente.
e. Regime de transição:
I – Não se concebe outra transição senão aquela já estipulada pelo texto da emenda
constitucional e antecipada pelo art. 20, §7º da LRF (Lei Complementar 178/2021). A norma existe
há quatro anos, tempo suficiente para a adaptação das práticas dos Legislativos
municipais.
f. Execução financeira:
I – Importa sublinhar que a execução orçamentária das obrigações previdenciárias deve
permanecer a cargo do Poder Executivo, uma vez que a unidade gestora do regime
próprio de previdência social é necessariamente única, consoante o art. 40, § 20, da
Constituição Federal. Tal centralização operacional assegura maior eficiência e controle, sem
que isso afaste a necessidade de registro contábil adequado das obrigações atribuíveis ao
Poder Legislativo, inclusive para fins de observância do art. 29-A.
g. Ante o exposto, recomenda-se a adoção paulatina das seguintes medidas:
1. Realização de estudo atuarial da massa de inativos vinculados à Câmara;
2. Identificação da participação proporcional da Câmara nos custos do RPPS;
3. Elaboração de plano de custeio escalonado e acordado entre os Poderes, com metas
verificáveis e respeito à capacidade fiscal da Câmara.
h. Aplicabilidade:
I – As recomendações constantes desta Nota Recomendatória referem-se exclusivamente
aos entes municipais, cuja sistemática constitucional de repasse duodecimal se distingue daquela
aplicável aos Estados e ao Distrito Federal. Nestes, a dinâmica orçamentária, os limites
constitucionais e a estrutura de custeio previdenciário obedecem a regramento
jurídico-financeiro próprio, não sendo automaticamente transponíveis ao modelo aqui
analisado.
78. São as orientações que se formulam no intuito de auxiliar os tribunais de contas a
formarem suas convicções, atuando no apoio à gestão e promovendo o cumprimento
equilibrado da Constituição Federal, com vistas à preservação da harmonia entre os
Poderes e à sustentabilidade dos sistemas previdenciários municipais.
79. Os documentos orçamentários que comprovam os gastos com inativos (aposentados e
pensionistas) nas Câmaras Municipais, geralmente, são os seguintes: 1. Lei Orçamentária
Anual (LOA): detalha as despesas previstas para o ano, incluindo gastos com pessoal
inativo, caso estejam sob responsabilidade da Câmara (verificar a seção de despesas por
categoria econômica — pessoal e encargos sociais); 2. Relatório de Gestão Fiscal (RGF):
demonstra os gastos com pessoal ativo, inativo e pensionistas, permitindo o controle de
limites legais; 3. Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO): mostra os gastos
efetivamente realizados no período, incluindo despesas com inativos, quando aplicável; 4.
Demonstrativo da Despesa com Pessoal Documento específico (parte do RGF): discrimina
os gastos com pessoal ativo, inativo e terceirizados, identificando se a Câmara arca
diretamente com aposentadorias ou se os valores são repassados a um Regime Próprio de
Previdência (RPPS); 5. Prestação de Contas Anual da Câmara Apresentada ao Tribunal de
Contas: inclui todos os gastos, com detalhamento suficiente para verificar os pagamentos a
inativos. Observação: Na maioria dos municípios, as aposentadorias dos servidores da
Câmara são pagas por um Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) ou pelo INSS (no
caso de regime geral). Assim, a Câmara pode não registrar diretamente os gastos com
inativos em seus orçamentos, mas sim contribuir para o RPPS.
Brasília-DF, 25 de agosto de 2025.
Conselheiro EDILSON SILVA
Presidente da Atricon
Conselheiro EDILBERTO CARLOS
PONTES LIMA
Presidente do IRB
Conselheiro LUIZ ANTONIO GUARANÁ
Presidente do CONSELHO DE PRESIDENTES
